Вие сте тук

Закон за Сметната палата

Закон за Сметната палата

Име на закона: Закон за Сметната палата

Име на законопроекта: Законопроект за Сметната палата

Дата на приемане: 15.04.2014 г.

Брой/година Държавен вестник: 35/2014

М О Т И В И

към Законопроект за Сметната палата

I. Общи бележки

Представеният законопроект за Сметната палата цели да отговори на най-острите потребности на българското обществено за ефективен контрол в публичния сектор. Независимо, че в последните няколко години се правят непрекъснати опити за реформа в контролните институции, в техния статут, структура, организация на дейност, безспорен факт са все още нарушенията на изискванията за разходване на публични средства, в това число правилата за провеждане на процедури и възлагане на обществени поръчки. Трябва да се отбележи и обстоятелството, че в последните три-четири години значително се редуцира контрола на ефективността, ефикасността и икономичността при изпълнението на публичните дейности и на практика изобщо спря да се говори за очаквания на обществото по отношение на тези важни аспекти в управлението на публичния сектор.

Корупцията остава основен проблем в държавното и местно управление. И въпреки, че Сметната палата не е разследващ орган и в този смисъл не разполага с механизъм за разкриване и установяване на случаи на корупция, то тя е институцията, която трябва да подпомогне и укрепи системата на управление и контрол в публичния сектор, така че да не създава условия за извършване на тези най-тежки нарушения и да подпомага тяхното навременното предотвратяване и разкриване.

Следва да се отбележи, че ролята на Сметната палата да подобри управлението на публичните средства и дейности беше съвсем неглижирана в последните години. Тази институция претърпя ретроградно развитие и от опитите да се превърне в модерен одитен орган премина към модела на инспектиращо ведомство, чиито усилия са насочени основно към разкриване на отделни случаи на нарушения и административното наказване. При наличието на други контролни органи с идентични или подобни функции (Агенция за държавна финансова инспекция, инспекторати, звена за вътрешен одит и др.) възлагането на правомощия по административно наказване на Сметната палата води на ненужно дублиране на функции и неефективно използване на ресурса й за осъществяване на несвойствени задачи за сметка на тези, които са типични за Върховна одитна институция - анализ на състоянието на публичния сектор, представяне на обективна и надеждна информация за това на Народното събрание, подобряване на управлението и контрола и повишаване доверието на обществото в държавните органи и институции.

Наблюденията върху дейността и състоянието на Сметната палата в последните няколко години неизбежно водят до необходимост от анализ на основния закон, уреждащ нейната дейност. Безспорно е, че основна част от причините за неефективното функциониране на тази институция следва да се търсят в Закона за Сметната палата, който беше приет от 41-вото Народно събрание (обн ДВ. бр.98 от 14 Декември 2010г., изм. ДВ. 6p.i от 4 Януари 2011г., изм. ДВ. бр.99 от 16 Декември 2011г., изм. ДВ. бр.15 от 15 Февруари 2013г.), с амбициозната задача да направи цялостна и съществена реформа в областта на външния одит.

Резултатите от дейността на Сметната палата за две години и половина от приложението на закона сочат, че приетия през 2010 година закон не е в състояние да изпълни тази функция, поради което възниква необходимостта от нова уредба на структурата и дейността й, съответстваща на конституционните разпоредби и на задачите и методите на дейност, утвърдени и прилагани в дейността на върховните одитни институции.

II. Основни положения

1. Основната новост, която се предвижда с настоящия законопроект е преустройството на Сметната палата в колегиален орган, така както е предвидено в Конституцията на Република България - чл.91, ал. 1 от основния закон.

Основен недостатък на сега действащия закон е преминаването от колегиален към едноличен одитен орган. Това може да се определи на първо място като противоречащ на Конституцията на Република България, видно от смисъла на цитираната по-горе норма. Сметната палата е конституционен орган, поради което конституционния законодател е закрепил в Конституцията основите на нейния статут - колегиално начало, избор на състава й от Народното събрание и уредба на организацията, правомощията и реда за дейност на ниво закон. Регламентирана е и основната функция - контрол по изпълнението на бюджета.

1.1. Въвеждането на модел на председател и заместник-председатели, което по същество представлява едноличен одитен орган не съответства на колегиалното начало, заложено в Конституцията. Нещо повече, Сметната палата в този „състав" няма нито едно правомощие в областта на одита и във връзка с нейната основна функция, предвидена в Конституцията - да осъществява контрол по изпълнението на бюджета.

При анализ на действащия закон прави впечатление, че правомощията във връзка с одита и външния контрол се осъществяват от председателя еднолично или по делегация - от негов заместник. Този съществен недостатък, заложен в закона на практика препятства и не създава условия Сметната палата да работи при спазване на принципа на обективност и безпристрастност, заложен в чл. 4.

1.2. На второ място прилагането на този модел се оказа неудачен и практически неработещ поради следните основни съображения:

На практика основната одитна дейност се концентрира в едно лице и това е председателя на Сметната палата. Обективно погледнато, едноличният модел на управление на всяка институция, особено ако е извън изпълнителната власт създава предпоставки за лесно външно влияние и за упражняване на субективна и безконтролна власт върху дейността без механизми за вътрешен контрол. Тук е достатъчно да се посочи само разпоредбата на чл. 46 от действащия закон, която дава възможност на председателя на Сметната палата сам по своя преценка да приеме или отхвърли напълно или частично заключение на заместник-председател, ако има възражения по проекта на одитен доклад; да измени, отмени изцяло или частично констатации, изводи, оценки и препоръки в одитния доклад или да отхвърли изцяло одитния доклад поради неотстраними пропуски и нередности в него. Това важи в същата степен за заместник - председателите на институцията, които осъществяват напълно самостоятелно одитните правомощия в областта на финансовия одит на годишните финансови отчети на разпоредителите с бюджет.

Експертната работа по подготовката на одитния доклад е поверена на одитни екипи, които са в йерархическа зависимост от председателя и неговите заместници, т.е. законът не дава гаранции, че председателят или заместник-председателите няма сами, по своя преценка, необосновано и немотивирано да променят изцяло или частично констатации и изводи в окончателния вариант на одитен доклад - напротив изрично ги овластява за това. Ръководителят на институцията взема еднолично решения и действа като „последна инстанция", което създава предпоставки за централизация и ограничаване на мненията и становищата в одитната дейност. Този подход генерира рискове не само по отношение независимостта на одиторите, но и на одитната институция като цяло.

Не на последно място трябва да се отбележи особената роля и статут на Сметната палата. Това е институция, която не само в България, но и в почти всички държави се избира и отчита само пред законодателния орган - Народното събрание. То обаче няма ефективни механизми да контролира на ежедневна база един едноличен одитен орган, какъвто е председателят на Сметната палата у нас. Народното събрание следи цялостната дейност на институция и резултатите от контрола, който тя упражнява, а не оперативната дейност на отделни лица. Поради тази причина преобладаващият модел на устройство, възприет от повечето страни /с изключение основно на държавите с монархическо устройство/ е колегиален орган, който е сериозен механизъм за вътрешен самоконтрол, тъй като той се саморегулира по естествен начин чрез механизма за вземане на решения и участието на повече лица в упражняването на одитните правомощия. Теоретично погледнато, при вземане на решения от колективен орган много по-трудно може да се оказва политическо или всякакво друго влияние и това е изключително демократична и обективна форма на организация и управление.

Неслучайно органите, които се избират пряко от Народното събрание в по-голямата си част са колегиални като например Комисия за финансов надзор, Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори, Комисия за защита на личните данни, Съветът за електронни медии, Комисията за защита от дискриминация (частично, част от членовете се назначават от президента), Комисия за защита на конкуренцията и др.

Според авторите на предложения законопроект, оптималният брой на Сметната палата е 9 члена, включително председателя. Съображенията са че такъв състав би гарантирал ефективен контрол на качеството на одитната дейност, възможност за специализация и профилиране, обективност и независимост при вземане на решения. Такъв модел напълно съответства на конституционните разпоредби, традициите на българската правна система, както и на държавите от континенталната правна система, към която България принадлежи.

Това е и преобладаващата практика в държавите от Европейския съюз. Европейската Сметна палата, която е основен орган на ЕС също действа на принципите на колегиалното начало при вземане на решения. При колегиалния модел (председател и членове) се постига баланс при обсъждането по всеки одитен доклад, което способства за повишаване на контрола върху качеството им и гарантира прилагането на принципите за независимост, безпристрастност и обективност.

Следва да се посочи, че функцията на заместник-председателя на Сметната палата в сега действащия закон е напълно безсмислена. При действащия закон, ако председателят на Сметната палата със свой акт не разпредели ресори на заместник председателите, единственото смислено правомощие е те да се произнесат по възражението на ръководителя на одитирания обект. В противен случай двамата заместник-председатели са необходими само при отсъствие на председателя, което едва ли е достатъчен аргумент, който да оправдае тяхното съществуване. Другите им правомощия, като възлагане на одита и утвърждаване програмата за неговото осъществяване е оперативна и стандартна дейност, която в други одитни институции се осъществява от одитори с по-висок ранг.

2. Друг основен момент в предложения законопроект е възможността лица с по-широк професионален опит и квалификация да бъдат избрани за членове на Сметната палата.

Действащият закон ограничи твърде много професионалните изисквания за избор, като ги фокусира до опит в областта на одита, финансовия контрол, финансите или счетоводството. Практическият ефект от това - Сметната палата изостави основната си функция - анализ на публичния сектор чрез извършване на одит на изпълнението и се ориентира към инспекционния контрол и финансовия одит, които не са основна задача на одитните институции в другите страни. Тенденциите в съвременния одит не се ограничават само до контрол за законосъобразност, който е приоритет на финансовите инспекции, а до контрол върху ефективността, ефикасността и икономичността при изразходване на публичните финанси.

В подкрепа на казаното може да се посочи Годишната програма за одитната дейност на Сметната палата, според която за 2013 година са планирани едва 12 одита на изпълнението и към м. септември няма приключен нито един.

Ретроспективно, според отчета на дейността на Сметната палата за 2011 г. и 2012 г. са извършени само 7 и 12 одита на изпълнението, което не съответства на заявените приоритети при приемането на ЗСП през 2010 г., че одитът на изпълнението ще се ползва с превес в съответствие със съвременните тенденции. За сметка на това, пак според същия документ са извършени 178 текущи контроли (видно от програмата за 2013 г), а за 2012 - 342 бр. Това е дейност (проверка), която има спомагателен характер и не представлява одит. Тя ангажира огромен ресурс на институцията, имитира заетост на одиторите, но не приключва с констатации и изводи, за резултатите от нея не се съставя доклад, не се дава публичност и няма отношение към подобряване контрола върху разходването на публичните финанси.

Според вносителите на настоящия законопроект тази негативна тенденция е пряко свързана с неуспешния опит за реформа в Сметната палата и несполучливите законодателни решения, които бяха предложени в действащия закон, в това число инспекционния уклон, който беше заложен в него. Пряко доказателство за неглижирането дейността на Сметната палата и липсата на интерес към дейността й и независимия външен одит за законосъобразността, ефективността и икономичността при изразходването на публичните финанси е обстоятелството, че за три години и половина от действието на закона, Народното събрание не е разгледало нито един отчет за нейната дейност.

3. С настоящия законопроект се предлага премахване на Консултативния съвет на Сметната палата. Освен, че противоречи на Конституцията на РБ, която изрично посочва какво точно избира Народното събрание и там не фигурира Консултативен съвет, през 2010 година той беше създаден с неясни функции и очевидно като опит да се балансира безконтролната власт, предоставена на председателя на Сметната палата. Той е без реални оперативни правомощия, орган със съвещателни функции не може да влияе на одитната дейност, нито може да подпомогне контрола, който Народното събрание трябва да осъществява, което се доказа и през изминалите три години и половина.

4. Основен момент в предложения проект на закон е премахването на функциите по административно наказване, които бяха възложени също през 2010 година с приемането на изменения в Закона за обществените поръчки.

Практическия ефект, който беше ясен още при обсъждането на ЗСП (обн. ДВ Обн. ДВ. бр.98 от 14 Декември 2010г.) беше очевидно и ненужно дублиране на функции с Агенцията за държавна финансова инспекция. Такава промяна би имала смисъл, само ако подобна инспекция не съществува. Тъй като тя продължава да функционира и да осъществява административно наказване, това доведе до огромен разход на ресурс и неглижиране на одита на изпълнението. Освен това, ангажирането на капацитета на Сметната палата в тази дейност не позволи да се развие контрола в секторите, в които такъв почти не се осъществява - например търговските дружества с държавно или общинско участие.

Освен това, за да се създаде и поддържа консистентна практика задължително трябва да има един наказващ орган и в областта на обществените поръчки.

Трябва да отчита и факта, че в европейски мащаб силно е ограничен броят на одитните институции, които осъществяват подобни функции.

Освен това, видно от информация, предоставена от самата Сметна палата една трета от образуваните административно-наказателни производства приключват с предупреждения, наложени на основание чл. 28 от ЗАНН, което в най-добрия случай означава, че Сметната палата установява голям брой маловажни нарушения. Пренебрежимо малък е броят на накзателните постановления, съставени в централните органи на изпълнителната власт - от общо 335 образувани производства едва 12 наказателни постановления са издадени на нарушители, които са органи от централната власт - министри, главни секретари.

5. Законопроектът цели да възстанови статута на Сметната палата като разпоредител със самостоятелен бюджет - част от държавния бюджет. Това е изключително важен критерий, по който съгласно Декларацията за независимостта на Върховните одитни институции, приета на XIX конгрес на ИНТОСАЙ в Мексико (Принцип 8) се оценява обективността и независимостта в работата на всяка одитна институция и се признават резултатите от нейната работа.

6. С проекта на нов Закон за Сметната палата се цели да се отстрани един съществен недостатък на досегашната практика, а именно одитите на годишните финансови отчети да се приемат и одобряват от едно лице - заместник - председател. Тъй като това е същинска одитна дейност като останалите видове одити, със съществени последици, няма причина резултатите от този вид одит да се оставят на преценката само на едно длъжностно лице. Поради това, становищата и докладите, с които се одитират финансовите отчети на разпоредителите с бюджет да се приемат по същия ред, по който се приемат останалите одитни доклади, а именно от Сметната палата.

7. Проектът предлага въвеждане на модела - членовете на Сметната палата да ръководят одитни отделения. Тази структура създава условия за балансирано разпределение на одитите между звената в Сметната палата и премахва практиката за неравномерно натоварване на едни одитни отделения за сметка на други или прекомерна концентрация на одитни задачи само в едно отделение.

Освен това се регламентират основните правомощия на членовете на Сметната палата като ръководители на отделения (чл. 20 от проекта) като изрично им се вменява отговорност за качеството на одитната дейност в ръководеното от тях отделение.

8. В проекта се запазва конкурсното начало за назначаване на одиторския състав като се премахва изискването одиторът да притежава сертификат за вътрешен одит. Това изискване се приема като неадекватно и нерелевантно към същността и методологията за извършване на външен одит, каквато е функцията на Сметната палата.

III. Целени ефекти от предложения проект на Закон за Сметната палата

Ефектите, които вносителите на предложения проект на закон целят да постигнат са:

1. Съответствие на закона с Конституцията на РБ и европейската континентална практика чрез прилагане на колегиалния модел на Сметна палата;

2. Обективност и независимост при осъществяване на одитните правомощия;

3. Навременност на одитната дейност - чрез пропорционално и равномерно разпределение на одитната дейност в рамките на структурата на институцията;

4. Възстановяване и укрепване на функцията по осъществяване на одита на изпълнението като механизъм за подобряване на ефективността и ефикасността на управлението в публичния сектор;

5. Освобождаване на ресурс за извършване на анализи на състоянието на публичния сектор и извършване на хоризонтални одити на изпълнението - тази дейност ще позволи на Сметната палата да анализира цели сектори на управлението и да предлага концептуални мерки за тяхното подобряване, включително чрез законодателни промени;

6. Отпадане на несвойствени функции на Сметната палата като административното наказване и насочване на ресурс в сегменти, в които контрола е силно занижен - например търговските дружества с държавно участие.

Народни представители:

Йордан Цонев

Петър Кънев

Румен Гечев

Сергей Кичиков

Източник: http://www.parliament.bg

Сваляне на прикачените файлове: