Законопроект за небанковите финансови институции, предоставящи кредити на потребители - 25.06.2014 г.

Име на законопроекта: Законопроект за небанковите финансови институции, предоставящи кредити на потребители

Дата на постъпване: 25.06.2014 г.

Вносители: ЙОРДАН КИРИЛОВ ЦОНЕВ, РУМЕН ВАСИЛЕВ ГЕЧЕВ

М  О  Т  И  В  И

Със законопроекта за небанковите финансови институции, предоставящи кредити на потребители, се въвежда лицензионен режим към дружествата, които по занятие предоставят кредити на потребители със средства, които не са набрани чрез публично привличане на влогове и други възстановими средства, както и държавния надзор върху тяхната дейност. Предвижда се линецнзът да се издава от Комисията за финансов надзор, която към настоящия момент  осъществява регулацията и надзора на небанковия финансов сектор. 

Съгласно сега действащия Закон за кредитните институции дружествата, различни от банки, които по занятие отпускат кредити подлежат единствено на регистрация в Българска народна банка. От една страна занижените изисквания на държавата по отношение за започването на този вид дейност - единствено регистрационен режим и недостатъчния на практика контрол върху тяхната дейност, води до разрастване на пазарния дял на тези услуги. От друга страна това доведе до въвеждане на практики, при които потребителите на така наречените „бързи кредити” се оказаха недостатъчно защитени и потърпевши от нелоялни условия по сключените от тях договори и задължени да заплащат необосновано високи лихви, такси, неустойки и други задължения. 

Налице е необходимост от намеса на държавата и създаване на по-ефективна регулация на дружествата, отпускащи бързи кредити. С оглед на това със законопроекта се предвижда въвеждане на лицензионен режим по отношение на дружества, които отпускат кредити на потребителите, който административен режим е обоснован от необходимостта на защита на имуществените права на широк кръг лица – потребители на кредити от небанкови финансови институции. Въвеждането на лицензионния режим е отразено чрез съответното изменение в Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.  Настоящите законодателни предложения предвиждат завишени изисквания към членовете на управителните и контролните органи, както и към всяко лице, оправомощено да управлява или представлява небанкова финансова институция, предоставяща кредити на потребители, към програмата за дейността на небанковите финансови институции, към финансовата отчетност на тези дружества, както и контрол по отношение на общите условия по отпускане на бързи кредити. 

Значително се разширяват правомощията на държавата за прилагане на мерки на административна принуда и наказания по отношение на дружествата, които извършват такава дейност, без да са получили лиценз от надзорния орган, както и при неспазване на законовите изисквания, които регламентират тази дейност. Предвижда се възможността за приемане на задължителни указания от Комисията относно изготвянето и съдържанието на общите условия на небанковите финансови институции, предоставящи кредити на потребители, както и за извършване на съвместни проверки с Комисията за защита на потребителите, Държавна агенция „Национална сигурност”, Национална агенция по приходите, Министерство на вътрешните работи и други държавни органи и институции.

Целта на настоящите законодателни промени е държавата да гарантира в достатъчна степен правата и интересите на потребителите, които са избрали възможността да получат кредит от небанкова финансова институция. Новите изисквания са насочени и към стимулиране развитието и прозрачността на този сектор и въвеждане на равни условия за конкуренция между дружествата, които искат да извършват тази дейност.

Мотивите за промяната на надзорния орган върху дружествата, които отпускат бързи кредити, са свързани с факта, че въпреки сходството между дейността им по отпускане на кредити – една от основните дейности на банките, различен е начинът, по който те набират средства за извършване на тази дейност. Касае се за небанкови финансови институции, които предвид правомощията на Комисията за финансов надзор и тези на централната банка, следва да попаднат в обхвата на надзора от небанковия финансов регулатор. С оглед на това правомощията по издаване и отнемане на лиценз за извършване на дейност са предоставени на Комисията за финансов надзор като колективен орган, като текущия надзор върху дейността на дружествата е предоставен на заместник-председателя на комисията, който към момента упражнява надзор по отношение на инвестиционната дейност. Надзора върху дейността на небанковите финансови институции, предоставящи кредити на потребители, ще се осъществява от заместник-председател на комисията, който ще ръководи управление „Надзор  на капиталови и парични пазари”. Промяната на наименованието на управлението произтича от включването на нови специални надзорни правомощия на заместник-председателя по отношение на тези нови поднадзорни на Комисията за финансов надзор лица в областта на паричните пазари.

Със законопроекта са предвидени промени в Закона за Комисията за финансов надзор, насочени към осигуряване на пълна бюджетна самостоятелност на Комисията за финансов надзор чрез финансирането й от такси, които се събират при осъществяване на законоустановените й правомощия. Възприемането на този законодателен подход, при който Комисията за финансов надзор ще се издържа самостоятелно, е насочено към осигуряване на необходимите условия за нормалното функциониране на комисията като регулаторен и надзорен орган на небанковия финансов сектор. Този подход е възприет в редица държави – членки на Европейския съюз като Белгия, Финландия, Естония, Франция, Гърция, Латвия, Люксембург, Полша, Португалия и чрез него се осигурява независимостта на съответните регулаторни и надзорни органи. Предложените със законопроекта промени са насочени към изпълнение на ангажимента на Република България като държава – членка на ЕС да осигури подходящо финансиране на компетентния орган в съответствие с вътрешното си право. В този смисъл е и заключението на Съвета на Екофин от 14.08.2008 г., съгласно което всяка държава - членка следва да направи необходимото на национално равнище, за да са налице съответните ресурси, така че органите за финансов надзор да могат да изпълняват своите задачи, като отчитат европейското измерение и своя принос към работата на комитетите на надзорните органи на Европейския съюз.

Комисията за финансов надзор и Българската народна банка са компетентни органи, спазват и прилагат едни и същи законодателни актове на Европейския съюз и в този смисъл упражняват едни и същи надзорни правомощия по отношение на различни поднадзорни лица, съответно банките и лицата от небанковия финансов сектор. Предложените законодателни промени предвиждат Комисията за финансов надзор, като независим регулатор, сама да приема своя бюджет и да го обнародва в Държавен вестник по същия ред, по който Българска народна банка формира и приема своя бюджет съгласно чл. 48 от Закона за Българската народна банка. Предлага се комисията да води счетоводство при спазване разпоредбите на Закона за счетоводството и международните стандарти, а  разходите й да се извършват съобразно приетия от нея годишния бюджет. Аналогично на предвидения в чл. 8 от Закона за Българската народна банка режим се регламентира, че комисията формира фонд "Резервен", средствата от  който да се използват само за покриване на недостиг на средства по нейния бюджет и на непредвидени в бюджета на комисията разходи. Остатъкът от годишното превишение на приходите над разходите на комисията, след отчисленията във фонд „Резервен”, следва да се внася в приход на държавния бюджет. По аналогия с режима, установен в чл. 55 от Закона за Българска народна банка се предвижда, че Комисията за финансов надзор има право на собственост върху притежаваните от нея вещи, която е отделна от държавната собственост. Придобиването на недвижими и движими вещи и разпоредителните действия с тях се извършват по определен от комисията ред, съответстващ на установения в Закона за държавната собственост, като придобиването може да бъде единствено за целите на служебните нужди на комисията. Успоредно с това се запазват контролните правомощия на Сметната палата по отношение на Комисията за финансов надзор, като изрично се регламентира, че контролът за спазването на нормативните актове, които уреждат бюджетната, финансово стопанската или отчетната дейност, включително и по изпълнението на Закона за обществените поръчки, се осъществява от Сметната палата, така както е уредено в чл. 48, ал. 4 от Закона за Българската народна банка.

Възприемането на този законодателен подход, при който Комисията за финансов надзор ще се издържа самостоятелно, без субсидия, е насочено към осигуряване на необходимите условия за нормалното функциониране на комисията като регулаторен и надзорен орган на небанковия финансов сектор. Настоящата правна регламентация на финансирането на комисията води до случаи на затруднения, свързани и с изпълнението на задълженията й за заплащане на членски внос в европейските органи ESMA и EIOPA, както и на международните организации IOSCO, IOPS и IAIS, което не следва да бъде допускано в бъдеще. Предлаганата промяна в начина на формиране на бюджета на Комисията за финансов надзор - изцяло заимстван от  уредбата на Българска народна банка и редица европейски небанкови надзорни органи, отчита и все повече увеличаващия се обем на надзорни дейности, извършвани от комисията. За целта институцията следва да разполага със съответните материални и финансови ресурси, за да може да отговори на европейските изисквания за изпълнение на задачите си по осъществяване на ефективен финансов надзор на част от единния европейски пазар на финансови услуги.  В тази връзка следва да се посочи например в Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. за осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на Директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО, в чийто чл. 4 изрично е посочено, че надзорните органи следва да осигурят необходимите ресурси, експертна обезпеченост и капацитет. 

Следва да бъде отчетен и факта, че от 2010 г. е в сила новата европейска рамка за финансов надзор, която засяга единния пазар на финансови услуги. С регламенти на Европейския парламент и на Съвета са създадени европейските надзорни органи на финансовите пазари - Регламент (ЕС) № 1095/2010 на Европейския парламент и на Съвета за създаване ЕSМА от 24 ноември 2010 и Регламент (ЕС) № 1094/2010 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на EIOPA. В тях се предвижда да бъдат извършвани партньорски проверки на надзорните органи на финансовите пазари, като проверките ще се съсредоточат не само върху сближаването на надзорните практики и върху възможността надзорниците да постигнат висококачествени резултати от надзора, но и върху независимостта на тези компетентни органи. Съгласно разпоредбите на посочените регламенти партньорската проверка включва, без да се ограничава само до това, оценка на: адекватността на ресурсите и организацията на управлението на компетентния орган, като се отделя особено внимание на ефективното прилагане на регулаторните технически стандарти и техническите стандарти за изпълнение, както и на насоките, изготвени от надзорните органи, и на способността да се отговори на пазарните тенденции. Значимостта на правомощията на Комисията за финансов надзор, както и нейното място в европейската надзорна архитектура, обуславят необходимостта от въвеждане на пълна бюджетна самостоятелност на комисията и съответно осигуряването на независимостта й, както от външни политически, така и от бизнес влияния. Именно тези цели се постигат с предложените законодателни предложения за изменения на Закона за Комисията за финансов надзор.

Със законопроекта се създава приложение, в което се регламентират всички такси, които Комисията за финансов надзор събира при осъществяване на правомощията си по Закона за публичното предлагане на ценни книжа, Закона за пазарите на финансови инструменти, Закона за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други предприятия за колективно инвестиране, Закона за дружествата със специална инвестиционна цел, Кодекса за застраховането и Кодекса за социално осигуряване, както и осъществявания от нея общ финансов надзор. Предвидени са и такси, които ще бъдат събирани и във връзка с прилагането на настоящия законопроект. Въвеждат се нови такси,  единствено произтичащи от последвалите след 2011 г. промени в законодателството – приетия Закона за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други предприятия за колективно инвестиране, измененията в Закона за публичното предлагане на ценни книжа, както и от европейските регламенти във връзка с упражняване на произтичащите от тях нови надзорни правомощия на Комисията за финансов надзор. 

Изцяло в съответствие с предвидената в чл. чл. 79, ал. 11 от Закона за кредитните институции регламентация е предвидено, че за издаване на разрешения и документи, както и за извършване на административни услуги, които произтичат от упражняването на небанковия надзор, поднадзорните на комисията лица заплащат на комисията такси по ред и в размери, определени от комисията. 

Изричното определяне на конкретните видове такси със Закона за Комисията за финансов надзор, както и на реда за определянето на техните размери, от една страна е в съответствие с конституционния принцип за законоустановеност на таксите, а от друга страна се постига идентичност по отношение реда за определяне на таксите, произтичащи от упражняването на   регулаторните и надзорните правомощия спрямо банките и лицата от небанковия финансов сектор. 

Със законопроекта се предлага уеднаквяване на правната регламентация по отношение на статута и възнагражденията на служителите на Комисията за финансов надзор по аналогичен начин с тези на служителите на Българска народна банка, което също произтича от идентичността на правомощията и функциите на регулаторите на банковия и небанковия финансов сектор. В процеса по осъществяване на предварителния и последващия надзор на финансовите пазари участват високо квалифицирани експерти с изключително специализирани познания и професионален опит. Поради това размерът на техните възнаграждения не следва да е по-нисък от съответния размер на възнагражденията на служители от поднадзорните на Комисията за финансов надзор лица, което обосновава и изцяло възприемането на уредбата на чл. 23, ал. 3 от Закона за Българската народна банка. Служителите на комисията следва да участват активно в работата на работните групи към европейските надзорни органи на финансовите пазари, необходимо е да повишават професионалната си квалификация поради динамичното развитие на финансовата индустрия и динамиката на нормативната уредба, която трябва да прилагат. С оглед на това предвидените законодателни промени са насочени към насърчаване и развитие на експертния потенциал на служителите на Комисията за финансов надзор.

Със законопроекта се доразвива уредената в Закона за частните съдебни изпълнители (ЗЧСИ) и Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) възможност публичните държавни вземания на Комисията за финансов надзор да бъдат събирани чрез частен съдебен изпълнител. Частният съдебен изпълнител е лице, на което държавата е възложила изчерпателно посочени в ДОПК публични функции по осъществяване на принудителното изпълнение на частни притезания (чл. 2, ал. 1 от Закона за частните съдебни изпълнители). 

Именно поради това, изпълнението на публични функции, а не на юридически услуги, законоустановената процедура, която частните съдебни изпълнители прилагат при осъществяване на правомощията си, не предполага възможността те да бъдат избирани чрез прилагане на процедурите по Закона за обществените поръчки.

Следва да се отбележи, че законопроектът е подготвен от междуведомствена работна група, създадена със създадена със Заповед на управителя на Българска народна банка и председателя на Комисията за финансов надзор № КФН–52/14.02.2014 г./№ БНБ-30822/14.02.2014 г., включваща представители на двете институции. Законопроектът е изпратен за консултиране с Европейската централна банка с оглед осигуряване спазването на процедурите съгласно чл. 127 от Договора за функциониране на ЕС и Решение на Съвет 98/415/ЕО за консултирането на националните власти с ЕЦБ по отношение на проектите на законодателни разпоредби.

Източник: http://www.parliament.bg